Veertig jaar geleden ging het roer om: universiteiten en hogescholen kregen veel meer autonomie. Sindsdien is steeds de vraag hoe je het algemeen belang voor ogen houdt, zeggen twee voormalige topambtenaren en onderwijsbestuurders.
Tot de jaren ’70 was het de minister van Onderwijs die hoogleraren aan de Nederlandse universiteiten benoemde. De instellingen droegen kandidaten voor, maar die werden ook weleens geweigerd, bijvoorbeeld als ze te jong waren of als de minister hen niet breed genoeg onderlegd vond.
Het waren andere tijden. Universiteiten en hogescholen hadden lange tijd ook nog geen eigen budget voor hun huisvesting. Voor elke renovatie of nieuwbouw moesten ze toestemming vragen. Dat duurde tot 1995.
Tegenwoordig gaat het heel anders: het ministerie staat op afstand van universiteiten en hogescholen. Dat begon allemaal met een revolutionaire ambtelijke nota uit de jaren ’80: HOAK, oftewel Hoger Onderwijs, Autonomie en Kwaliteit.
In hun boek De Tussenruimte beschrijven Ron Bormans en Sander van den Eijnden hoe het verder ging toen de verhoudingen veranderden. De twee auteurs spraken met voormalige bewindslieden, topambtenaren, studentenleiders en onderzoekers. Bovendien konden ze uit eigen herinnering putten: ze begonnen hun loopbaan als ambtenaren bij het ministerie van Onderwijs en werden later onder meer bestuursvoorzitters van de Hogeschool van Arnhem en Nijmegen en Hogeschool Rotterdam (Bormans) en de Open Universiteit en Hogeschool Leiden (Van den Eijnden).
De auteurs beschrijven onder meer hoe toenmalig CDA-minister Wim Deetman in zijn maag zat met een verzoek van de Universiteit van Tilburg om een opleiding vrijetijdswetenschappen te starten. Wat moest hij daarvan vinden? Topambtenaar Roel in ’t Veld zei tegen hem: “Wim, je moet je ook niet op dat niveau met de instellingen willen bemoeien.”
Naar aanleiding van zulke kwesties – en in lijn met de zakelijker tijdgeest – kwam de HOAK tot stand. Maar als de overheid afstand neemt en wél financiert, dan ontstaat er volgens de twee auteurs een ‘tussenruimte’: een ruimte waarin de overheid zich wel-of-niet met het hoger onderwijs bemoeit en onderwijsbestuurders wel-of-niet samen de koers uitzetten.
Zou je kunnen zeggen dat de autonomie van het hoger onderwijs veertig jaar geleden is uitgevonden?
Bormans: “Voor het hbo wel, want dat was eerst onderdeel van het voortgezet onderwijs en kreeg echt een nieuwe status. Voor de universiteiten was het meer een kwestie van moderniseren en verzelfstandigen.”
Van den Eijnden: “Je kunt ook zeggen dat dingen soms opnieuw moeten worden uitgevonden. Universiteiten werden in de late negentiende eeuw rijksuniversiteiten. Daarvoor waren ze zelfstandiger. De HOAK zorgde inderdaad voor een fundamentele wijziging van de verhoudingen. Universiteiten en hogescholen waren niet langer een onderafdeling van het departement.”
Wat ging er verloren toen de overheid op afstand kwam te staan?
Bormans: “Een zekere huiselijkheid en vertrouwen. Vroeger moest je voor de bouw van een nieuw gymlokaal contact opnemen met het ministerie. Dat schiep een bepaalde nabijheid; je kende elkaar. Maar in zo’n systeem kun je geen Uithof of Bio Science Park bouwen.”
Van den Eijnden: “De samenleving werd complexer, het systeem moest flexibeler worden. Hogescholen en universiteiten moesten in staat worden gesteld om op wisselende omstandigheden te reageren. Ze kregen meer keuzeruimte. Dat noemen we autonomie. Maar daardoor ontstaat dus ook een ruimte tussen de onderwijsinstellingen en het ministerie. Sinds Deetman heeft elke minister geworsteld met de vraag hoe je daar vorm aan moet geven.”
De auteurs beschrijven allerlei pogingen van ministers en staatssecretarissen om genoeg grip te krijgen en toch de vruchten te plukken van de autonomie die instellingen hebben. Het valt soms niet mee om bestuurders te verdedigen tegen de opgewonden kritiek van Tweede Kamerleden, vinden de ministers, bijvoorbeeld als internationalisering aan de universiteiten uit de hand loopt of als bestuurders kleine opleidingen sluiten. Of, in een verder verleden, als hbo-bestuurders de regels misbruiken om zoveel mogelijk geld binnen te slepen in de zogeheten hbo-fraude.
Een van de moeilijkheden is dat instellingen vooral voor zichzelf verantwoordelijk zijn en de overheid voor de hele samenleving. Als je instellingen vrijheid geeft, dan weet je nooit zeker of ze keuzes maken in het belang van iedereen – ondanks alle toezichthouders en inspraakorganen. Ze kunnen immers ook het belang van hun eigen instelling vooropstellen.
Hoe kan de overheid zorgen dat autonome instellingen verstandige beslissingen nemen?
Van den Eijnden: “Als je wilt dat instellingsbestuurders een verantwoordelijkheid dragen die verder reikt dan hun eigen instelling, dan moet je dat in de wet regelen. Omschrijf die verantwoordelijkheid, bepaal wie er toezicht houdt en leg vast wat er gebeurt als bestuurders die verantwoordelijkheid niet nemen. Vergeet niet dat bestuurders er al snel alleen voor staan. Als een college van bestuur bepaalt dat de opleiding psychologie Nederlandstalig wordt, dan zijn de psychologen boos en de andere opleidingen houden zich stil of zijn solidair met de psychologen.”
Bormans: “Ik heb ooit voorgesteld om de economische sector in het hbo kleiner te maken, gezien de behoeften op de arbeidsmarkt. We hebben immers meer leraren, verplegers en technici nodig. Dat voorstel had geen schijn van kans, alleen al binnen mijn eigen instelling: gaan er straks duizenden studenten naar een andere hogeschool, moeten wij collega’s ontslaan? Je komt geen steek verder. Óf de hogescholen moeten zich collectief ervoor inspannen óf je hebt een overheid nodig die zegt: we maken deze sector met zijn allen iets kleiner. We zetten er een maximum op. Daar zou je dan bindende afspraken over moeten maken.”
Is zulke overheidsbemoeienis geen gevaar voor pakweg de geesteswetenschappen of genderstudies?
Bormans: “Dat gevaar is zeer reëel, maar de afkalvende legitimatie van het hoger onderwijs is ook een groot risico. Als mensen niet meer het gevoel hebben dat het hoger onderwijs goed is voor de samenleving, wat gebeurt er dan?”
Van den Eijnden: “Mensen die de rechtstaat niet respecteren zullen zich niet laten tegenhouden. Het maakt echt uit wie er minister is. Maar de instellingen staan sterker als ze een gezamenlijk plan hebben. Neem de internationalisering. Elke opleiding kan wel goede argumenten verzinnen om buitenlandse studenten te trekken, maar hoe zit het op landelijk niveau: hoeveel studenten dan, waarom precies en in welke opleiding?”
Nu heeft de politiek het ook uitgevochten. De regio heeft zich met succes tegen het smoren van de internationalisering verzet.
Van den Eijnden: “Ik zou niet te vroeg juichen. Bovendien is er nog steeds geen ordentelijk gesprek gevoerd over de voor- en nadelen van internationalisering, of over de vraag wie de voordelen geniet en wie de prijs betaalt. Wat is het regioargument precies waard? Leg het eens uit. Je kunt zeggen dat internationals belangrijk zijn voor de regio, maar dat is ongeveer op het niveau van ‘Amsterdam is kosmopolitisch’.”
Bormans: “De lobby is succesvol geweest, maar is het goed dat we vooral afhankelijk zijn van lobbykracht, en niet van gezamenlijk overleg? Wij denken dat je die tussenruimte anders moet invullen. Je zult moeten proberen om het eens te worden op basis van feiten, cijfers en argumenten. Is de aansluiting van opleidingen op de arbeidsmarkt wel of niet een probleem? De overheid heeft een democratisch mandaat om in te grijpen als we daar niet uitkomen.”
Zo ongeveer iedereen vindt na afstuderen een baan. Hoe stel je dan vast waar we echt behoefte aan hebben?
Van den Eijnden: “Voor het individu is het ontzettend fijn dat je na een opleiding communicatie of na een university college aan een baan komt. Maar als we in Nederland niet meer in staat zijn voor ouderen te zorgen of jongeren les te geven, wat moeten we dan? Voor de samenleving is dat niet per se de beste uitkomst.”
Is autonomie een waarde op zichzelf of vooral een middel tot goed onderwijs en onderzoek?
Bormans: “Daarover ben ik enigszins van mening veranderd, nu ik zie wat er in de Verenigde Staten gebeurt. Autonomie is niet alleen effectief, maar ook in zichzelf belangrijk in een vrije samenleving. Robbert Dijkgraaf noemde het in ons gesprek met hem een pijler onder de rechtsstaat. En natuurlijk heb je ministers nodig die de principes van de rechtsstaat respecteren, met alle geschreven en ongeschreven regels.”
Punt. Of had jij nog wat?